西方国家住房保障政策思路的演进脉络
2016-08-19 00:00:00 ：《中国房地产》学术版2016年第2期
现代意义的住房保障是伴随着工业化和城市化进程而逐步形成的。工业革命的起源地——英国在19世纪末颁布实施《工人阶级住房法》，授予地方政府占有土地，建造或改造一些适合工人阶级居住的住房，成为现代住房保障的起点。之后，西方国家普遍结合自身的传统、国情和经济社会发展状况，不断发展和调整住房保障举措，由此而形成了丰富多样的住房保障体系。
作为一种重要的制度安排，各国住房保障体系的构建和发展一直面临政治、经济和社会等不同维度的权衡。随着经济社会发展的变迁，在不同时期引导各国权衡利弊的理念和思想也发生了演变。通过梳理住房保障政策思路的发展脉络，既可以更加深入地了解西方国家建设住房保障体系的历史轨迹和共性因素，也有益于探索和推动中国住房保障体系的发展。
1 概念与框架
在分析国外的住房保障体系之前，有必要对“保障性住房”这个基本概念做一点说明。目前，“保障性住房”一般被译为affordable housing，而中文学术界又通常将affordable housing译为“经济适用房”。在英语文献中，相关的概念有social housing(社会住房)、public housing(公共住房)、subsidized housing(“补贴型住房”)等。
“社会住房”是指政府或非政府组织以优惠的价格向公众出租的住房，其特点在于三个方面：一是主体既包括政府部门，也包括非政府组织，有些国家甚至还扩展到包括私人企业和房主；二是出租价格通常低于市场租金；三是主要用于出租。
“公共住房”是指政府以优惠价格向公众提供的住房。相比社会住房，它的特点在于主体限定为政府部门，另外既有租赁型住房，也有用于出售住房。“补贴型住房”则泛指享受过各种公共补贴或资助的住房。
但无论是公共住房、社会住房，还是补贴型住房，都是不同国家在不同时期，在一定的政策环境下以缓解城市中低收入家庭住房困难问题为出发点，通过中央政府或地方政府以各种干预手段形成的住房政策或住房计划下的产物。所以，尽管内涵和外延有所差异，但主要目的较为接近，都是为了缓解中低收入群体住房困难问题。
尽管相对抽象，但指导住房保障体系建设和发展的主要思路是对每个时期经济社会发展突出矛盾和主要问题的回应，因而政策指导思想的发展和演进来自于实践的推进。沿着这条脉络，可以粗略地将西方国家建设住房保障体系的政策思路归纳为三个关键词：稳定、福利、权利；也可以将不同时期的政策思路所回应的问题归纳为三个方面：稳定与发展、福利与效率、权利与责任(见表1)。
表1：住房保障政策思路的变迁
关键词 | 主题 | 保障理念 | 主要目的 | 保障对象 | 保障方式 | |
大致范围 | 参与程度 | |||||
稳定 | 稳定与发展 | 救济 | 维护社会稳定 | 产业工人、无家可归者 | 被动接受 | 集中安置 |
福利 | 福利与效率 | 分享 | 改善收入分配 | 中低收入人群 | 主动申请 | 新建、补贴 |
权利 | 权利与责任 | 扶持 | 促进社会融合 | 中低收入人群；更加突出中产阶层 | 主动参与 | 配建、改造、支持购买 |
2 稳定与发展
在工业化和城市化快速推进的时期，西方国家面临产业工人规模迅速扩大、城市住房资源相对不足、工人阶级住房条件较差等问题。恩格斯(1995)在《论住宅问题》中就写道：“一个古老的文明国家像这样从工厂手工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是‘住房短缺’的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到发展为工业中心的大城市里来；另一方面，这些老城市的布局已经不适合新的大工业的条件和与此相应的交通；街道在加宽，新的街道在开辟，铁路穿过市内。正当工人成群涌入城市的时候，工人住房却在大批拆除。于是就突然出现了工人以及以工人为主顾的小商人和小手工业者的住房短缺”。
大量产业工人面临住房问题，会从几个方面影响到经济社会的健康发展。
第一，因为卫生状况不佳影响产业工人的身体健康，从而降低工作效率。“欧洲工业化最早的英国对于住宅问题起先的认识是住房密度太高，卫生状况恶劣带来劳动力疾病、火灾等影响劳动力数量和质量的问题。因此，在1868年，英国将铲除不良住宅的权限授予了地方医务官，1875年强制购入不良住宅，并直接将铲除贫民窟的权限给予地方当局”(余南平，2009)。“为了维护社区的公共卫生，住房改革者认为政府应该予以干预，即便一些反对政府扩张的人士也支持这一论证。Shaftesbury进一步提出，为了保护人民，可以将部分人的私有财产权置之不顾，即：人民的幸福是至高无上的法律(Salus populi suprema lex est)”(Bullock；Read，2010)。
第二，因为住房质量不佳影响安全防范，从而危及城市的安全运行。英国曾在17世纪经历过号称史上最严重的伦敦大火，因而面对产业工人破陋不堪的住房，许多有识之士都呼吁要从安全防范的角度改善住房质量。新加坡也有类似经历。1961年在河水一带发生的一场大火灾，摧毁了数以千计的住房，造成16000人无家可归。成立于1960年的新加坡建屋发展局就从兴建灾民家园开始为低收入者提供廉价住房。“在美国，住房政策的最早实例似乎与火灾威胁有关。基于芝加哥火灾引发的大灾难，各级政府都试图减少类似灾害”(格莱泽等，2012)。
第三，因为住房资源分配差距过大影响社会心态，从而危及社会稳定。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿(1988)曾提出一个较为著名的判断：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。他的理由是，“处于现代化之中的国家的政治动乱在很大程度上是渴望和指望之间差距的效应，而这一差距是渴望升级造成的，这一点在现代化早期阶段尤其如此”。亨廷顿做出如此分析的经验素材大部分来自于西方国家的经历。在现代化初期，因为包括住房在内的各种社会问题，西方国家各种社会运动风起云涌，促使各国统治者必须采取一些缓和措施。正如英国前首相迪斯累利所言：“茅屋里没有幸福，宫殿也不得安宁”(The palace is not safe when the cottage is not happy)(张群，2009)。美国前总统赫伯特·克拉克·胡佛在1931年提出：“没有什么东西比住房对人们的幸福和社会的安定更加重要”(杜蒙德，1984)。
在工业化初期，为了缓和因产业快速发展而形成的阶级对抗压力，西方国家先后采取了一些住房保障的措施，包括建造适合产业工人的住房、修缮和改造破陋住房等。但在这个阶段，住房保障尚未形成“体系”，所采取的措施也只是出于一种工具性的目的，即促进产业发展和维护社会稳定。
3 福利与效率
随着工业化和城市化不断深入推进，西方国家在前一阶段所采取住房保障措施与经济社会发展的新情况和新形势不再相适应，主要有几个背景条件。第一，现代民族国家(nationstate)的建设。相比以往的城邦国家和王朝国家，民族国家更加注重对公民诉求予以回应的政治责任。第二，两次世界大战对经济社会发展理念的影响。战争的巨大破坏力使更多的工业化国家接受运用社会福利调节资本主义社会内在矛盾的施政理念，由此而形成了福利国家的浪潮。
一般而言，福利国家是指国家承担保障其公民享有某些基本福利的责任。在主要内容方面，住房、社会保障、医疗和教育被视为福利国家的四大支柱(Kemeny，2001)。但相比其他三大支柱，围绕住房保障的争论，无论是在学术上，还是在实践中，都更为激烈。比如，Torgersen(1987)认为“住房是福利国家中一根摇晃的支柱”，而Tony Fahey和Michelle Norris(2009)则提出，住房保障是西方福利国家最关键的政策内容。
在福利视野中，有关住房保障的争论主要围绕三个问题展开：政府是否应该提供住房保障；政府提供住房保障是否有效率；福利与效率如何平衡。
3.1 鉴于住房市场的特性，政府应该通过提供住房保障来调节和管控住房市场
福利经济学是寻求最大社会经济福利的经济理论体系，它主要研究如何进行资源配置以提高效率，如何进行收入分配以实现公平，以及如何进行集体选择以增进社会福利。福利经济学有两条著名的定理：每一竞争性经济都是帕累托效率的；给定适当的初始再分配，每一帕累托效率资源配置都可通过竞争性市场机制来实现(斯蒂格利茨，2005)。但是，现代经济科学在研究中发现，福利经济学两条定理得以实现，至少应符合以下条件：市场是完全竞争市场；产品不是公共物品：没有外部性；完全市场(提供所有的产品和服务，且提供的成本低于个人的意愿支付)；没有信息失灵；没有失业和其他宏观经济扰动。
相比其他商品市场，住房市场通常被认为是一个典型的不完备市场。有研究者从商品的异质性、买卖双方的垄断性以及信息不完整性等方面比较了住房市场与普通商品市场之间存在的重大差异(刘洪玉、郑思齐，2007)。
鉴于住房市场的各种不完备性，以及住房市场出现异常后可能对宏观经济带来的巨大影响，即便是最崇尚自由经济的政府，也会通过各种途径对住房市场进行一定程度的调节和管制。
3.2 政府的积极干预在一定条件下可以促进社会福利
住房是一种特殊的商品，既有私人物品性质，又表现出外部性。如果按照经济学理论中有关私人物品(private goods)和公共物品(public goods)的区分，一般意义上的住房是典型的私人物品，同时具有竞争性与排他性之特征。但是，与大多数商品有所不同，住房的生产和消费过程都存在着广泛的外部性。
首先，由于住房所赖以依存的土地是共有资源，因而住房的生产过程会出现边际社会收益低于边际私人收益的问题，亦即负外部性问题。自19世纪以来，主要发达国家基于自身经济发展、社会制度、文化传统的需要，普遍采取了土地利用管制的措施。“土地利用管制的产生与发展过程，是为了控制土地使用过程中不可避免的外部效应，将其内部化，使每个土地利用者不仅承担私人成本，也要承担自己所造成的社会成本，从而调节市场自身所无法解决的矛盾和问题”(刘洪玉、郑思齐，2007)。
其次，由于住房产权是由一系列权利所组成的“权利束”，而且这些不同的权利可以同时分属于不同的产权主体，因而产权安排难以解决外部性的问题。科斯定理提出，“只要有外部性，所牵涉到的各方就可以聚在一起，进行某种安排，借此实现外部性的内部化和确保效率”(斯蒂格利茨，2005)。但是，姑且不论达成某种安排的交易成本有多高，在权利分割、相互交织的情形下，产权安排的形成、实施都需要公共部门的参与。
再次，住房在消费过程中也会产生极大的负外部性。比如，过密、不卫生等恶劣的居住环境，不仅影响该住户的生存环境，也会通过传染病、犯罪等媒介威胁到周边住户的生活环境，甚至可能危及整个城市的经济社会稳定。
由于住房在生产、交易、消费过程中都广泛地存在着外部性，市场本身又难以将其完全内部化，因而各国公共部门都通过适当方式介入住房市场，以增进社会福利。
3.3 为了平衡福利与效率之间的关系，政府的积极干预应满足一些条件
这些条件可以归纳为目标性条件、制度性条件和工具性条件等三大类。
首先，政府的积极干预应该致力于维护公共利益。无论是制定规则，还是设立公共机构，建立行政程序，抑或是直接供给公共服务和产品，政府都应该将目标限定在维护公共利益，否则政府的积极干预会产生更大的负面效应。根据住房的外部性特征以及住房市场的不完备性，政府干预的范围仅限于调控土地资源、明晰产权制度、引导居住行为以及调控住房市场。
其次，政府在制度设计上要尽力避免利益集团的挟持，消除寻租，减少官僚主义。相比企业等私营组织，政府在运行中面临更多制度性的陷阱，这是公共选择理论提出“政府失灵”的主要原因所在。因而，政府的积极干预要与政府自身的改革创新同时推进，否则政策本身运行的成本会高于保障政策所能带来的福利改善，最终也难以增加整体社会福利。
再次，政府的积极干预应不断探索政策工具，寻找到最具有针对性的有效工具。在不同政策领域，各种政策工具的适用性会有差异；对于不同政策受众，各种政策工具的有效性不尽相同；在不同历史时期，各种政策工具的效应也不尽一致。因而，只有探索出最具针对性的政策工具，才能真正促进社会福利。
因此，在建设福利国家的进程中，西方国家逐步建成了住房保障体系，住房保障成为公民可依法享受的公共服务。在具体实践上，西方国家在这个阶段主要采取新建保障性住房的方式。以美国为例，在1980年之前，公共住房的新建规模都较大，其中1959年的公共住房新建增幅达147.9%，1969年的增幅也有87.5%，而在1949年至1979年的30年间，公共住房的增幅高达600%。直到20世纪90年代，公共住房新建增幅才回落，并在1996年之后出现负增长(施瓦兹，2012)。
4 权利与责任
在住房保障作为福利制度建设主要内容的时期，评判保障的有效性通常采用经济标准，比如是否有效率，是否会扭曲住房市场，是否应该“去商品化”，等等。住房权的确立和推广，促成了从政治角度推进住房保障体系的发展。
4.1 住房权的简要发展历程
1948年通过的《世界人权宣言》第二十五条规定，人人有权享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。尽管只是原则性的规定，但这被视为住房权的核心内容和基本依据。其后，经历逐步推进和细化，联合国经济、社会和文化权利委员会在1991年就“适足住房权”(right to adequate housing)发表了著名的第4号意见，不仅对适足住房权一词作出了详细的阐释，而且明确提出了国家对住房权的义务。到目前为止，全世界有50多个国家在宪法中规定了住房权(张群，2009)。
4.2 与住房权相对应的国家义务
在理论研究中，将国家在住房权的责任分解为尊重、保护、促进和实施等四个部分。尊重住房权包括防止非法驱逐和强迫迁出、防止一切形式的歧视、大众参与住房决策等；保护住房权包括国内救济和国际法的国内适用、确保所有群体权利平等、制定承受力基准等；促进住房权包括制定国家住房权战略、确保土地的充足供应等；实施住房权包括消除、防止和消灭无家可归现象，制订实际住房最低标准，社会住房的建造等(王宏哲，2008)。
4.3 与住房权相对应的个人责任
作为一种福利，人们将住房保障视为一种应得之物，既不会将其与责任相联系，也不会主动地珍惜爱护住房保障的载体，这造成了几方面的后果。第一是保障性住房损毁严重。米尔顿·弗里德曼曾举了一个实例，圣路易斯的普鲁斯·艾尔公共住房工程是一个占地53英亩的公寓群，其设计曾获建筑奖，然而它毁坏的速度是如此之快，以至于不得不炸掉一部分，看上去像发生过巷战的地方(弗里德曼等，1982)。第二是居住隔离趋势不断加剧，影响社会融合。第三是社会排斥现象日趋严重，影响社会发展。
在权利视角中，住房保障既不是一种恩赐和施舍，也不是用经济理性算计的商品，而是一种与责任相伴随的权利。国家有责任维护和履行提供住房保障的义务，个人也有责任维护和使用好住房保障的载体。所以，从20世纪90年代以来，围绕社会融合、保障对象的社区参与和融入社会等主题，不少国家采取了一系列举措，这与福利时代的政策有着较明显的差异。比如，美国的相关法律规定，作为承租条件，除特殊情况(主要包括年龄过小或过大、残障人士、参加提高就业能力的学习和培训、服兵役、怀孕等)以外的所有公共住房居民每个月必须参加8小时的社区服务。德国则规定，申请社会住房(相当于中国的公租房)的人必须参加社会服务(如助老、助残、社区卫生保洁、社区保安等)，而且只有达到一定的积分点数(相当于参加服务的小时数)才有资格申请社会住房。
5 结论与启示
随着经济社会发展的变迁，指导西方国家推动住房保障体系发展和设计相关政策的思路经历了演变：在工业化初期，大量无产阶级无房可住或居住简陋所带来的稳定与发展问题较为突出，西方国家主要采取集中安置产业工人的方式提供住房服务；二战结束后建设福利国家的时期，各种社会保障所引发的福利与效率争论较为激烈，较多国家主要采取大规模新建保障性住房的方式提供住房福利；20世纪90年代以来，住房保障衍生了诸多社会问题，权利与责任成为争议焦点，西方国家更加强调政府和保障对象双方的责任，在具体方式上则主要采取货币补贴、混合居住等手段。
结合中国探索住房保障体系建设的进程，有以下三方面的启示。
第一，注重体系建设，逐步调整完善。从前面的分析可以看到，几个西方国家是经历了几十年甚至上百年才逐步建立起适应各自国家的传统和实际情况的住房保障体系。在这个过程中，不少国家也走了一些弯路，有些国家时至今日仍在反思和调整。作为一个后发国家，我们要在二十年左右的时间里建成住房保障体系，肯定要面临巨大的挑战。而要很好地应对这些挑战，必须注重体系建设，切忌零敲碎打。尽管无法全面准确地设计出一个最优的体系方案，有些问题的解决也需要逐步推进，但对一些基础问题的思考和判断应有系统性。
第二，重视基础工作。几个西方国家的发展经历表明，一些基础工作的完成是完善住房保障体系的前提，其中包括立法和规划，也包括住房普查或调查。美国是每两年开展一次住房调查，每五年开展一次住房普查，英国、德国和日本都是每五年开展一次住房普查。从这个角度看，我们很有必要探索建立起动态化、制度化的住房普查机制，否则很多政策制定和调整都面临侧重定性研判、缺乏定量分析的问题。
第三，运行机制的核心是处理好政府与市场之间的关系。几个西方国家的经历表明，完善的住房保障体系既不是政府大包大揽，也不是政府完全退出。经过几十年的发展变迁，在有些问题上形成了基本共识，比如政府不仅应该直面住房问题，而且有义务承担住房保障的责任。在具体的运行模式上，几个西方国家目前普遍形成了政府指导、市场运作的模式。这是由于这些国家已经走过了住房短缺的发展阶段，另外社会机构和市场主体发育较健全，政府具备适当后退一步的条件。对于当前中国的住房保障体系建设而言，一方面政府应该掌握一定规模的住房保障实物量，另一方面要逐步加强政府指导和政策引导的功能，其中就包括培育从事和开展住房保障工作的社会组织和市场主体。
作者： 上海市房地产科学研究院 严荣