作者：徐涛

土地专业评估机构行使出让底价建议权，不仅是完善出让底价定价程序的一大举措，更是对专业评估机构参政、议政能力的认同和肯定，其提出最早见于2013年4月国土资源办公厅“关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（试行）的通知”【国土资厅发（2013）20号，以下简称20号文】。20号文在指出土地估价结果是政府相关决策机构集体决策确定出让底价的重要依据的同时，还通过评估技术规范操作环节要求确定估价结果、给出底价决策建议。    时隔两年的2015年3月，国土资源部办公厅再度发文，在“关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知”【国土资厅发（2015）12号，以下简称12号文】中，进一步明示底价建议权，强调要严格执行20号文有关要求，出具的土地估价报告应当在估价结果部分有明确底价决策建议及理由。

事实上，被反复提及并强调的底价建议权，两年来履行得并不到位，在估价结果中关于出让底价建议的内容若隐若现或形同虚设，甚至干脆缺失。究其原因主要出于对20号文理解及具体操作上出现的一些问题。误区之一，否定派。持否定论的这部份人士固执地认为，出让底价是由政府主导并确定，涉及国家内务管理机密，当由内部掌握；行使底价建议权系对政府管理指手划脚、有越俎代庖之嫌，故不认同并反对行使建议权。误区之二，回避派。还有些人士则顾忌20号文指出的对估价结果的采用情况及其理由要纳入集体决策的记事文件、存档备查，一方面纠结于出让底价建议与最后决策确定的出让底价之间的差异、相关备份说明的难度，另一方面也担心行使建议权所涉及的出让底价建议可能产生的影响、法律后果。顾虑重重之下就借20号文对估价结果与底价决策建议的要求是分开表述，在土地估价报告中也就只给出估价结果，刻意回避，不作出让底价建议，放弃底价建议权。误区之三，敷衍派。这部分人士在形式上已履行建议权，或以保证国有资产不流失之名直接将评估价格作底价建议，或将国家、地方现行的出让最低价格标准作为兜底将其取值建议为出让底价。显然，这是两个较极端的处理方式。前一种做法不作任何判断分析直接将出让底价建议定位于评估价，混淆了市场价格与出让底价的概念，既可能干扰评估操作、致评估价格失真，又可能因建议底价偏高致起叫价偏高，打压市场应价热情，难以形成充分、有效的竞争，甚至因无人应价中止出让工作。后一种做法，简单地建议将出让底价确定在出让最低价格标准水平，表面上无原则错误，但事实上因未能体现出让标的物的个性特征、产业政策及市场运行状况等，使建议意见无参考价值，甚至可能因明显偏低，导致更严重的误导后果。

其实，无论20号文还是12号文，都已肯定出让底价确定程序中的基础环节——专项土地评估并给出底价决策建议及理由，而且12号文进一步指明底价决策建议及理由就是估价结果内容的组成部分，即评估价格、底价决策建议及理由等内容构成的估价结果是出让土地专项评估的特别要求、也是其与众不同的一大亮点。政府作为决策主导方科学合理的确定出让底价，就是为保证国有资产不流失、正确引导市场走向、充分考虑市场的承受力，实现国家有效、有序管理目标；专业评估机构作为辅佐、参谋方针对市场接受度、出让价格实现的可能性等发表专业意见，提供出让底价决策建议并说明理由，也正契合政府上述管理目标，是对政府决策的一个重要且必不可少的技术支持。也基于角色不同（决策方、辅佐方）、递进式程序（一前一后）、信息量不等（如因保密等行政管理之故）、关注重点有别（宏观、微观），导致底价决策建议与最终确定的出让底价有密切关联、趋势一致，但不完全吻合当应属正常情况。而且将底价建议理由和决策方对估价结果采用情况及理由进行分析，应该可找到差异原因和依据。故大可不必回避差异，并因此否认或放弃底价决策建议权。

从两年来的操作实践看，要真正履行好建议权，提供有价值的底价建议，除按操作规范要求客观、合理给出评估价格外，还应认真把握市场、分析市场，深入研究现行政策对出让标的物、对市场的影响度，研判出让标的物的个性信息。目前操作中应特别关注下述几点： 

第一、政策红线问题。所谓政策红线，就是指土地管理政策中已规定的一系列出让最低价格控制标准，包括协议出让最低价（国土资源部21号令）、工业用地出让最低价（国土资发（2006）307号）、土地出让最低价（国土资发（2010）34号）及地方出台的出让最低价管理规定等。按现行管理规定，无论涉及招、拍、挂、协议出让等任何出让方式，出让价格都不得低于出让最低价格控制标准这一政策红线。显然，作底价建议时也必须以此为兜底价，一律不得突破这一政策红线，地方有出让最低价格标准规定的应从其管理要求。即使特殊情况，如涉及弹性出让即低于法定最高出让年期出让的情形，所建议的出让底价通过年期修正还原后的价格仍然以不低于对应的出让最低价格标准为限。对于政策红线，还必须及时掌握其变化情况，基于出让最低价格标准依托的相关背景价格（比如基准地价）按规定需适时作更新调整、国家及地方出台的出让最低价格标准新政的推出等，出让最低价格标准也会有动态变化，作业时应予关注。

第二、沟通问题。在某种程度上，这恰恰是目前工作中的困惑、难点。苦于沟通不畅，专业评估机构作业背景资料有限，信息缺乏，难免闭门造车、纸上谈兵，乃至因缺乏一些重要信息误判、漏判，致底价决策建议参考性不够，参谋作用甚微。在今后的作业中，专业机构应尽最大可能加大沟通力度，相关政府部门也应重视沟通平台的搭建，使作业收集的背景资料更翔实，诸如征地拆迁补偿、安置协议、已形成的出让方案、土地供应计划、相关案例的特殊背景、出让意愿等，以佐证对出让底价的趋势判识，使之更具现势性、依据更充分，得出的相关建议更具建设性。